Construção Naval nos EUA: Política e Progresso

© Maxim Khalansky/Adobe Stock

Quando questionados sobre os principais problemas enfrentados pelos construtores navais, os executivos do Shipbuilders Council of America (SCA) listaram uma série de tópicos e preocupações. A SCA é a única associação comercial nacional que representa os estaleiros dos EUA envolvidos na construção e reparação de embarcações militares e outras embarcações governamentais e comerciais, e empresas que fornecem bens e serviços para a indústria de construção naval.

As paralisações têm consequências
Matthew Paxton e Paula Zorensky são, respectivamente, presidente e vice-presidente da SCA. Sua principal preocupação federal no final de setembro? Uma paralisação do governo dos EUA.

Paxton e Zorensky disseram que mesmo uma breve paralisação teria impacto nos orçamentos, na segurança, na supervisão da agência e, claro, nos cronogramas de construção. E quanto mais dura, pior fica. “Queremos entrar no próximo ano fiscal”, comentou Paxton, “para manter o forte impulso que sustenta os programas de construção de navios”.

Felizmente, os acontecimentos seguiram na direcção certa quando, no último minuto, em 30 de Setembro, o Congresso aprovou a HB 5860, uma resolução contínua (CR) para alargar o actual financiamento para o AF23. Mas isto apenas deu um pontapé no caminho, já que o CR só fornece financiamento até 17 de novembro, quando, esperançosamente, um projeto de lei orçamentária final será aprovado. Se não, é déjà vu de novo.

(O ano fiscal federal vai de 1º de outubro a 30 de setembro. Dramas orçamentários de última hora podem fazer com que seja fácil esquecer que o processo começa na primeira segunda-feira de fevereiro. Em 17 de novembro, faltarão pouco mais de dois meses para que o Congresso comece a trabalhar. sobre os gastos do EF25.)

“Queremos entrar no próximo ano fiscal, para manter o forte impulso que sustenta os programas de construção de navios.” – Matthew Paxton, presidente, Shipbuilders Council of America (Foto: SCA)

A Lei Jones e clareza
Para os membros da SCA, as decisões do Jones Act constituem outro conjunto de questões importantes. Políticas claras são críticas, especialmente as decisões da Alfândega e Protecção de Fronteiras (CBP). Os projectos eólicos offshore exigirão centenas de novos navios construídos nos Estados Unidos, mas investimentos multimilionários não acontecerão se as políticas operacionais forem obscuras.

Como exemplo, Paxton e Zorensky citaram uma decisão do CBP ligada à instalação de monoestacas de torres eólicas (tubos de aço cravados no fundo do mar, formando uma base para construção adicional). Em Julho, perguntou-se ao CBP se seria uma violação da Lei Jones se um navio de instalação não qualificado para a navegação costeira trabalhasse, sem ancoragem, para instalar monoestacas num local intocado do fundo do mar em águas dos EUA.

Em agosto, o CBP respondeu: Não - “O transporte de fundações monoestacas de um ponto costeiro dos EUA para um local de fundo marinho intocado no OCS por um navio não qualificado para o litoral não violaria a Lei Jones.”

Isto foi desafiado, não apenas pela SCA, mas por uma coligação mais ampla, a Parceria Marítima Americana (AMP). Consequentemente, em Setembro, numa carta a Jennifer Carpenter, Presidente e CEO da American Waterways Operators (AWO) e membro do Conselho de Administração da AMP, a CBP escreveu que, após revisão, “modificou” a sua decisão. A AMP levantou uma questão que não foi abordada pelo CBP, ou seja, se era uma violação da Lei Jones se (1) um navio ancorou no fundo do mar intocado devido ao clima severo e inclemente e (2) o navio ancorado se envolveu em trabalho nesse ponto.

A carta de Setembro do CBP reviu a sua conclusão anterior (ou “holding”, para usar a linguagem do CBP). Na carta AMP, o CBP escreve:

“A ancoragem da embarcação instaladora ao fundo do mar para auxiliar sua atividade de instalação, mesmo que devido a condições climáticas adversas, resultaria em uma violação da Lei Jones. Aqui, a embarcação de instalação seria anexada ao OCS através da âncora para fins de exploração, desenvolvimento ou produção de recursos, incluindo recursos energéticos não minerais. Portanto, tal ancoragem estabeleceria a embarcação de instalação como um ponto costeiro enquanto a fixação existir e resultaria em uma violação da Lei Jones, uma vez que as monoestacas estivessem descarregadas na embarcação.”

O CBP escreve que “após revisão, modificamos o HQ H328718 (o número de referência do documento) em parte para esclarecer suas participações”. Trata-se de uma mudança que ocorre apenas em dois meses, uma vacilação política com impactos reais nos mercados e nos investimentos.

“Não precisamos que tudo esteja no mato”, comentou Zorensky, “mas decisões consistentes e previsíveis são importantes para as finanças e para os construtores navais americanos”.

“Decisões consistentes e previsíveis são importantes para as finanças e para os construtores navais americanos”. – Paula Zorensky, vice-presidente, Shipbuilders Council of America (Foto: SCA)

Paridade nacional/estrangeira no emprego
Outra grande preocupação, e que ainda está em jogo no Congresso, é a legislação que afecta os trabalhadores dos EUA em novos projectos de energia offshore. Este esforço foi iniciado pelo senador Bill Cassidy (R-La.) Em fevereiro de 2022, quando ele introduziu a “American Offshore Worker Fairness Act (AOWFA)”. Cassidy disse que o projeto de lei “fornece condições de concorrência equitativas entre navios de bandeira dos EUA e navios de bandeira estrangeira que trabalham em atividades de energia offshore em águas dos EUA”.

Mais de 100 empresas e organizações marítimas, incluindo Matthew Paxton da SCA, assinaram uma carta endossando a AOWFA. A carta fornece informações sobre as preocupações das empresas dos EUA. Observa que todos os navios, plataformas, plataformas ou outras estruturas na Plataforma Continental Exterior (OCS) dos EUA devem ser tripulados por cidadãos dos EUA ou residentes permanentes legais. No entanto, existe uma isenção para embarcações de propriedade estrangeira, a fim de serem justos quando marinheiros americanos são contratados para projetos offshore estrangeiros.

Mas este subsídio de fair play precisa de ser revisto, escreveram as organizações marítimas ao senador Cassidy. Eles explicam:

“Na prática, a isenção não proporcionou acesso recíproco a águas estrangeiras para marinheiros ou empresas dos EUA, mas permitiu que navios estrangeiros pertencentes a empresas estrangeiras sediadas em alguns dos países mais ricos utilizassem marinheiros de nações com baixos salários. Quando empregados nas nossas águas, estes marinheiros não recebem salários dos EUA, mas sim salários que reflectem as taxas pagas no mercado internacional.”

O projeto de lei de Cassidy faz agora parte da HR 2741, a Lei de Autorização da Guarda Costeira de 2023. Num documento de base, a SCA escreve que a AOWFA “provavelmente resultará em mais construção naval doméstica para o mercado eólico offshore dos EUA”. Ao colmatar as lacunas no emprego interno e externo, a SCA escreve que “as empresas que desejam operar no mercado eólico offshore americano serão obrigadas a fazer investimentos em navios construídos nos EUA”.

'Gerente de Construção de Embarcações (VCM)'
Quando questionados sobre as novas tendências e desenvolvimentos da indústria, Paxton e Zorensky rapidamente mencionaram a entrega, em setembro, do Empire State do estaleiro Philly, o novo navio de treinamento construído especificamente para o SUNY Maritime College, o primeiro de uma série de navios a serem construídos no estado dos EUA. academias marítimas nos próximos anos.

A referência de Paxton e Zorensky não foi apenas ao navio, embora o próprio navio e a sua dupla capacidade para treino e missões humanitárias certamente mereçam atenção. Em vez disso, os seus comentários centraram-se num novo modelo de negócio. Mais especificamente, um modelo de contrato do Vessel Construction Manager (VCM), um requisito programático estabelecido pelo Congresso na Lei de Autorização de Defesa Nacional de 2017, orientando o MARAD a “prever que uma entidade diferente da Administração Marítima contrate a construção do NSMV” ( isto é, o Navio Multimissão de Segurança Nacional, um descritor mais amplo para os novos navios de treinamento.

O Empire State é o primeiro de cinco novos navios construídos pelo Philly Shipyard no âmbito do programa NSMV do MARAD. As embarcações serão utilizadas para formação de cadetes nas academias marítimas estaduais do país. (Foto: MARAD)

O Empire State é o primeiro navio construído no âmbito do VCM. Paxton e Zorensky comentaram enfaticamente: Um sucesso. Faça isso novamente. Foi o modelo VCM que manteve o NSMV dentro do cronograma e do orçamento, atributos obviamente significativos para os construtores navais, seus clientes e, neste caso, os contribuintes dos EUA.

Os leitores podem reconhecer uma série de eventos alinhados aqui. Depois que o Congresso definiu a demanda de VCM, a MARAD anunciou em 2019 que selecionou a Tote Services, Inc., de Jacksonville, Flórida, como gerente de construção de navios NSMV. A responsabilidade de Tote era supervisionar e gerenciar o projeto detalhado, construção, testes e entrega.

Significativamente, a TOTE Services também foi encarregada de emitir uma solicitação de propostas aos estaleiros. Em abril de 2020, a TOTE Services concedeu ao Philly Shipyard um contrato para construir até cinco NSMVs. A quilha colocada para o Empire State foi em maio de 2021.

“Levou algum tempo para acertar [o processo de VCM], mas a demanda por sucesso foi importante. Todas as partes permaneceram em suas pistas. Isso foi um sucesso ou fracasso para a indústria.” – Ben Christian, vice-presidente de desenvolvimento de negócios e novas construções, TOTE Services (Foto: TOTE)

Ben Christian é vice-presidente de desenvolvimento de negócios e novas construções da TOTE Services. John Bond é Diretor de Projeto e Gerente de Programa NSMV da Philly Shipyard, Inc. Os dois foram questionados sobre seus insights e conselhos sobre o processo VCM e o projeto Empire State.

O Empire State exigia um novo tipo de compromisso do gestor do contrato, do estaleiro e do MARAD, disse Christian. “Levou algum tempo para acertar”, acrescentou, “mas a exigência de sucesso foi importante. Todas as partes permaneceram em suas pistas. Isso foi um sucesso ou fracasso para a indústria.”

Ambos os homens comentaram que o MARAD não era um parceiro distante, mas permaneceu noivo. “Eles foram bons em garantir que estávamos fazendo o que dizíamos”, disse Bond. Mas uma vez tomada uma decisão, ela foi respeitada por todos. Eles observaram que a equipe do projeto MARAD era menor do que a de projetos governamentais semelhantes anteriores. Impacto no mundo real: menos chefes para TOTE Services e Philly Shipyard.

Bond comentou que o modelo VCM “nos ajudou a construir embarcações. Isso é o que fazemos de melhor.” O VCM estabeleceu um estatuto de plena concorrência entre as partes, evitando múltiplas camadas de revisões, relatórios e burocracia relacionada.

Como exemplo, Bond referiu-se à necessidade de realizar o trabalho de design rapidamente. “Não queríamos refazer nenhum trabalho”, comentou. O VCM permitiu um processo mais rápido, semelhante ao do sector privado, com ritmo comercial e não com calendários governamentais tradicionais. “Queríamos minimizar as mudanças”, disse Christian, “e passamos muito tempo acertando o design”.

Outro exemplo: o VCM evitou testes duplos no mar – um realizado pelo estaleiro e depois outro ordenado pelo governo, uma duplicação com impactos significativos nos custos, uma duplicação que poderia ter acontecido “por hábito”, comentou Christian. Ele chamou o teste marítimo integrado do Empire State de “inovador”.

Christian e Bond esperam que o sucesso do NSMV leve a mais contratos do tipo VCM e a mais navios sendo construídos para atender às necessidades marítimas dos EUA.

“[O modelo VCM] nos ajudou a construir embarcações. Isso é o que fazemos de melhor.” – John Bond, Diretor de Projeto e Gerente do Programa NSMV, Philly Shipyard, Inc.

O ponto de vista do MARAD
Laila Linares é gerente sênior do programa NSMV do MARAD. Ela foi questionada sobre o modelo VCM e o importante marco com a entrega do Empire State. Em resposta a perguntas enviadas por email, ela forneceu insights abrangentes sobre o modelo VCM, bem como suas idéias sobre lições aplicáveis a projetos futuros.

Linares disse que o modelo VCM economizou ao governo centenas de milhões de dólares e vários anos de construção. Um motivo crítico foi o extenso trabalho inicial da MARAD no projeto de embarcações, um foco que permitiu que a TOTE Services e o Estaleiro Philly passassem rapidamente para a produção.

Ela explicou que o MARAD utilizou um contrato “firme e de preço fixo”, típico, disse ela, dos mercados comerciais, que reduzia o risco de custos excessivos e atrasos. Outro movimento foi o desenvolvimento de uma concessão única de Entrega Indefinida/Quantidade Indefinida (IDIQ) para estaleiro naval, uma abordagem que protegeu ainda mais os interesses contratuais do Governo. O MARAD quer cinco navios de treinamento, mas não tem financiamento total disponível no momento. O IDIQ capitalizou economias de escala não disponíveis em vários estaleiros.

“A abordagem IDIQ”, explicou Linares, “forneceu a flexibilidade certa para apoiar o financiamento/construção inicial dos dois primeiros navios e, posteriormente, para os restantes navios completarem a classe estatal NSMV. Ao trabalhar com um único estaleiro em vez de vários estaleiros, conseguimos obter maior eficiência e economia de custos através do controle de configuração, com embarcações de design e equipamentos idênticos.”

“Através do modelo VCM, aprendemos muito sobre as capacidades e lacunas da construção naval nos EUA.” – Laila Linares, gerente sênior do programa NSMV, MARAD (Foto: MARAD) Linares chamou o programa NSMV de “um novo capítulo na construção naval federal, um novo compromisso histórico com a educação marítima, as melhores práticas de construção naval e a indústria marítima dos EUA”. Ela disse que o governo beneficiou da capacidade de alavancar os processos de aquisição de entidades comerciais para maximizar a concorrência e a experiência. O modelo VCM, acrescentou ela, “criou uma abordagem altamente competitiva e simplificada que pode ser usada no futuro por outras entidades governamentais para adquirir navios”.

Na verdade, Linares disse que o governo tem uma oportunidade única de rever e perguntar: “O que funcionou bem, o que não funcionou tão bem e quais são algumas formas de fortalecer ainda mais o modelo VCM?”

Ela disse que já há uma mudança no setor de construção naval federal por causa desse sucesso inicial do VCM. Ela chamou isso de “um passo ousado” que minimizou o risco devido a um projeto sólido e à adesão a esse projeto – “significando”, disse ela, “não alterar os requisitos de projeto durante a construção” – e definir as expectativas de entrega e orçamento. Ela acrescentou: “Penso que haverá partes da construção naval governamental que terão um pouco de dificuldade em ‘deixar ir’, mas estamos prontos para partilhar as nossas experiências”.

Linares disse que o MARAD recebeu consultas de outras agências federais e estaduais sobre o modelo de aquisição da VCM. “Este é um ótimo momento para compartilharmos as melhores práticas”, comentou ela. Mais especificamente, ela observou que “o Congresso está interessado em ver-nos fazê-lo novamente” e referiu-se à construção da Força de Reserva Pronta ou de navios RRF. Este financiamento ainda precisa de ser aprovado pelo Gabinete de Gestão e Orçamento, mas quando esses projectos estiverem prontos para avançar é provável que avancem dentro do quadro do VMC.

Linares foi questionado sobre lições que poderiam ser transferidas ou impactar os estaleiros do setor privado.

O conceito VCM, disse ela, “nada mais é do que uma abordagem comercial à construção naval que utiliza estaleiros do sector privado para construir conforme concebido, dentro do prazo e a um preço fixo”. Isto foi defendido pela indústria marítima, explicou ainda, como o melhor modelo porque “melhora a base industrial marítima dos EUA, desde o aço aos fornecedores, dos gestores de navios aos construtores de navios, e cria novos empregos para a força de trabalho americana. Através do modelo VCM, aprendemos muito sobre as capacidades e lacunas da construção naval nos EUA.”

Para encerrar, Linares disse que o MARAD trabalhará com o Departamento de Transportes e o Congresso para fortalecer a construção naval dos EUA e a manufatura relacionada. Além disso, ela disse que o MARAD está procurando maneiras de aumentar as capacidades de reparo naval e mão de obra qualificada dos EUA por meio de programas de subsídios e de ajuda a instituições de treinamento profissional e técnico. Ela está esperançosa de que futuros projetos de construção naval MARAD, como o NSMV, se expandam para estaleiros adicionais.

“Nada apoiará mais esta indústria crítica”, escreveu ela num comentário final, “do que uma procura constante, previsível e a longo prazo de capacidades comerciais de construção e reparação naval”.